Споразумението между правителството и БЛС – политическо говорене без юридическа стойност

В коментар за  zdrave.net квалифицирах  „споразумението между правителството и БЛС” като правен абсурд и действие „без правна стойност”. Юридическият анализ на текста на т.нар. „споразумение” показва, че това е пропаганден политически материал, а не документ с нормативно и практическо значение.

 Т.нар. „съвместно споразумение” започва със стандартния юридически израз: „Днес, 6.10.2010 г. двете страни се споразумяха за следното”, но кои са тези две страни, авторите на документа не са сметнали за необходимо да индивидуализират (за подобен пропуск всеки студент по право ще бъде пратен на поправителен изпит). Но абсурдите не са само в началото на текста – те са и в самия му край. Подписите под документа,  показват повече от две страни, участвали в споразумението. В какво качество министърът на здравеопазването е подписал „споразумението” – като представляващ МЗ или като член на правителството не е уточнено. Но това е незначителна подробност, в сравнение с подписа на управителя на НЗОК. Към коя от двете страни – правителство или БЛС – следва да се включи НЗОК – също не е уточнено. Съгласно ЗЗО, НЗОК е самостоятелно юридическо лице, публично –  правен субект, със самостоятелен бюджет, който е отделен от държавния бюджет (справка чл.22, ал.1 от ЗЗО). И каква е ролята на НЗОК – на договаряща или задължаваща се по споразумението страна – не става ясно от текста.

Странния факт, че министър – председателят подписва в качеството на гарант, а не като представляващият българското правителството – оставям без коментар.

Точка 1 от „споразумението” гарантира „изплащане на всички суми,  дължими от НЗОК и МЗ към изпълнителите на медицинска помощ”. Кои са точно дължимите от МЗ суми не е уточнено. Ако се визират сумите, представляващи разликата в потребителската такса за лица над определена възраст, то съгласно чл. 37, ал.5 от ЗЗО  същите се заплащат на лечебните заведения от републиканския бюджет, чрез РЗОК  до 30-о число на месеца, следващ отчетното тримесечие. Ако споразумението, визира други задължения на МЗ, не става ясно кои са те.

Юридически неубедително звучи и ангажимента за изплащане на „средствата, дължими от МЗ след преразглеждане на ангажиментите на МЗ и НЗОК във  връзка с прехвърляне на дейности към НЗОК”. Логиката на текста предполага, че се визират  вече дължими задължения на МЗ . Следователно същите следва да се изпълнят по реда, по който вече са възникнали. „Преразглеждането на ангажиментите” е действие занапред и то е относимо към евентуални бъдещи задължения, а не към вече възникнали.

 Точка 2 от „споразумението” визира административното устройство на НЗОК. Първото изречение на т.2 е свързано със законодателни промени, които са в правомощията (поне на теория) на НС. Второто изречение на т.2 няма връзка с първото, защото има действаща правна норма (чл.13 от ЗЗО), институционализираща Надзорния съвет на НЗОК, която следва да бъде изпълнявана. Съгласно чл.13, ал. 4 от ЗЗО председателят на надзорния съвет и останалите четирима представители на държавата в надзорния съвет се определят и освобождават с решение на Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването. Съгласно нормата решението за освобождаване на зам. министъра на финансите от поста председател на НС на НЗОК е в правомощията (поне формално)  на колективния орган  – МС. Предвид вече казаното текстът „Изважда  се  от  състава  на Надзорния  съвет  зам.  министърът на финансите.” показва липсата  на елементарна юридическа култура у авторите на „споразумението”.  „Изважда  се  от  състава” е израз подходящ са спортен коментар, но не и за текст, претендиращ за авторитетност, още повече когато договаряща страна е българското правителство.

 Съгласно точка 6 „Регулацията на медицинските дейности се изработва и приема от НЗОК и БЛС по съвместна методика, като водещ е принципът на медицинската целесъобразност.” … Предложението да се включи в НРД-2011.”. Текстът звучи „добре” за лекари и пациенти, но полежи на сериозна критика. Ако БЛС не са запознати т.нар. регулация на медицинските дейности от години се урежда със закона за бюджета на НЗОК, а нормите на НРД са в изпълнение на законовите такива. Законовият текст – чл. 3 и чл. 4 от ЗБНЗОК 2010 –  делегира на Управителния съвет (нормата е преди изменението на ЗЗО) правомощия да приеме ред за прилагане на регулацията в болничната и извънболничната помощ.  Съгласно чл. 54, ал.1 от ЗЗО изготвянето на НРД за медицинските дейности се извършва  след внасяне на проекта на закон за бюджета на НЗОК за следващата година за разглеждане от Народното събрание. Следователно водещи при изготвянето на НРД са законовите текстове, а не юридически абсурдни „съвместни споразумения”.  От отговорите на въпросите  как и дали  законът  за бюджета на НЗОК за 2011 ще уреди регулацията на медицинските дейности, ще зависят и  текстовете на НРД 2011.

Регулацията на медицинските дейности е неприемлива и за пациенти и за лекари, но същата вече е обсъждана от Конституционния съд на РБ, който се произнесе в полза на рестриктивните текстове. В Решение  2/2007 година на КС се казва, че: „Съдържанието на посочената разпоредба гарантира свободен достъп на осигурените лица до медицинска помощ чрез определен по вид, обхват и обем пакет от здравни помощи, както и избор на изпълнител, договорил се с касата. Граматичното тълкуване на текста води до извода, че обхватът и обемът трябва да бъдат определени т.е. не са неограничени. Прилагателното “определен” показва дадено, определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравните нужди да бъде неограничен подчиненото изречение “чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности” би било излишно. (пълен текст на решението на КС тук)

 Точка 7 от „споразумението” „Да се внесе изменение и допълнение в Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), с цел приемане на 1-годишно действие на НРД 2011. По-продължителен срок от 1 година на НРД да се утвърди след приемане на мерките за реформа.” показва липсата на визия за развитие на здравната система. Измененията на ЗЗО от края на 2009 предвидиха 5-годишно действие на НРД, което създава условия за стабилност и предвидимост на системата, планиране на инвестициите и развитието на ЛЗ. Искането да се върне едногодишното действие на НРД, е в ущърб на ЛЗ, които ще се изправят пак пред несигурност и непредвидимост. Подобно искане поставя въпроса към какво се стремим всъщност – към устойчиво развитие на здравноосигурителната система или към краткосрочни, временни, кризисни мерки.

За текстовете от „споразумението”, визиращи финансовите задължения на НЗОК към лечебните заведения – коментарът е излишен. Правата и задълженията на страните по индивидуалните договори между НЗОК и лечебните заведения, не могат да се променят, изменят или отменят от „съвместно споразумение” с нулева юридическа стойност. Как страните по действащите договори – НЗОК и ЛЗ –  ще реализират правата си и изпълнят задълженията си зависи единствено от тяхната воля, а не от правителствени или  съсловни решения.

И не на последно място какви са гаранциите за изпълнението на текстовете от „съвместното споразумение” и какви са правните последици при неговото неизпълнение. Хипотетично какви санкционни последици биха понесли т. нар. страни по споразумението, в случай че Народното Събрание не приеме законови текстове, в смисъла на споразумението. Отговорът на този въпрос е в сферата на политическите анализи и прогнози и стои извън всякакви юридически хипотези.

 В правото една норма е без стойност ако не се предвижда санкция при неизпълнението й. Подобни санкции в „споразумението” не са предвидени, и няма как да бъдат предвидени такива, защото то е текст с политически, а не с нормативен характер. „Споразумението” е поредният опит значимите (вероятно тежки и болезнени) реформи в здравеопазването да бъдат подменени с ненужно политическо говорене.